织金县八步镇坐落在国家级风景名胜区织金洞附近，是一个拥有38953人口的农村中等集镇，全镇辖居民委员会2个，居民小组5个，21个行政村，186个村民组。全镇人口与计划生育工作经过几年的努力，已步入了常规划、程序化、规范化的轨道，基本实现了“村（居）民自治”。2004年度，全镇计划生育率为97.33%，多孩率为0。能够取得这样好的成绩，得益于该镇在建立人口与计划生育工作长效机制方面率先大胆探索，把建立人口与计划生育工作长效机制当作复杂的社会系统工程来抓，并化繁为简，创新工作方式，创造性地形成了“2351”模式。
“2351”的基本内涵：
“2351”是八步镇经过长期实践探索出来的人口与计划生育管理工作模式的“代号”，这一模式不仅有丰富的内涵，而且在工作中行之有效，得到了全镇干部职工的普遍认同、接受和支持。
“2”是指“两权分立”。即人口与计划生育工作管理权和监督权分立。设两套人马，即管组（村民组）干部和监督干部，互不隶属，管组干部的职责是负责管理计生对象，监督干部的职责是负责监督管组干部在开展计划生育工作的过程中是否公平、公正、公开办事。若管组干部不力，造成计划外生育被监督干部发现的，由监督干部取代管组干部岗位，管组干部不力和监督干部不力都必须受到相应的处罚。从而形成一套相互制约、相互督促的机制。
“3”是指“三段式运行规律”。即把一个月的工作分为三个阶段来完成：第一，宣传阶段（每月1至5日），由管组干部负责召开群众会，宣传党的路线方针政策和人口与计划生育法律法规；第二，跟踪管理阶段（每月6至17日），由管组干部负责对“计划生育工作对象”进行跟踪管理；第三，落实措施阶段（每月19日至25日），对跟踪管理过程中反映出来的问题采取必要处理措施。
“5”是指“五星级管理”。即把“计划生育工作对象”划分为五种情况来管理。一星级管理对象是指“普检”对象，采取的措施是“访”，每年作一次了解；二星级管理对象是指“女扎”不满一年，“男扎”女方不满49周岁的对象，采取的措施是“补”，每半年跟踪一次；三星级管理对象是指“外流”未婚大龄男女青年及常住重点管理对象，采取的措施是“盯”，每季度跟踪一次；四星级管理对象是指“外流”三种对象（婚否待查、已婚无措施、生育对象）中婚育、生育情况清楚的部分以及连续“漏检”两次以上的一孩上环对象、早婚、节育对象和特殊管理对象，采取的措施是催回来落实相应的避孕节育措施，每月进行一次跟踪管理；五星级管理对象是指“外流”三种对象中婚育、生育情况不清楚的部分，采取的措施是每10天追踪一次。
“1”是指一个“百分倒扣制”。即把镇核定给各村干部的工资，按计生工作量大小量化到每个村民组，根据所管组的多少确定管组干部的工资。以人口与计划生育工作为100分，其他工作如党建、农业、政法等为100分，按完成计生工作和其他工作的情况，从计划生育工作的100分中倒扣，按所剩分值兑现工作报酬。例如：某村干部计生工作完成90分，其他工作完成90分，则其工作得分为80分（100-20）。把管组干部的工资同其工作实绩有机结合起来，充分调动了村干部的工作积极性，建立了一套激励机制，合理解决了酬劳不均的问题。
稍加分析可知，“两权分立”解决了监督制衡问题，“三段式运行”抓住了工作规律，“五星级管理”类似于“市场营销学”中的“市场细分化”，解决了工作方法问题，“百分倒扣制”则解决了工作动力问题。有监督制衡机制，有工作规律，有工作方法，有利益分配的动力机制，因此，“2351”模式就成了一个完整的工作系统。
“2351”推进了人口与计划生育工作的常规化程序化规范化
人口与计划生育工作怎样才能达到常规化、程序化、规范化，一直是许多地方苦苦求解的难题。织金县八步镇自建立“2351”模式以来，应该说，这一难题已经基本解决了。
常规化是相对于“突击式”而言的。突击式工作方式，往往带有盲目性、短期性、被动性。突击式产生的背景，或是因农闲季节、或是因迎接年度目标检查、或是因人口与计划生育工作已经出现了严重问题。在突击式的工作方式下，往往组织干部深夜进村围户，往往采取强制手段，甚至采取牵牛、拉猪、打房等过激行为，群众不理解、不自愿、不配合，甚至干群之间发生冲突事件。“突击”不是天天“突”，一旦突击过后，旧的问题有所缓解，新的问题又产生，等待下一次再“突击”，长此以往，必然造成恶性循环。而八步镇则不然，从“2351”模式的内涵看，人口与计划生育工作已经是常规工作，每一个月的工作时段、人力配置、以及工资都已量化、细化、挂钩，整个机制的运行都进入了良性状态，月月一个样，季季一个样，没有“突击”行为，时间一长，干部和群众都掌握了工作规律，群众能主动配合，干部能主动工作，人口与计划生育工作完全进入常规化模式。
程序化是相对于“散乱”而言的。人口与计划生育工作的程序化如同工厂里的车间流水生产线，如同电脑的程序。一旦“头痛医头、脚痛医脚”、“岗位不定”、“职责不明”，工作必然无序，必然“散乱”，必然造成严重后果。“2351”模式突出的特点之一，就是具有十分清晰的程序，怎样划分工作时段，怎样划分工作对象，怎样采取不同措施，怎样配置人力资源，怎样明确任务和职责，怎样监督制衡，怎样量化利益和实施处罚，每一个环节都清清楚楚，一旦进入工作程序，就能立即搞清工作线索，把握工作原理和工作规律。
规范化的基础是标准化，工作是否规范和是否进入规范化，要看工作的每一个方面是否符合工作标准的要求。“2351”模式要求每一个村委会、村民组以及每一个责任人的工作状态和工作方式必须达到一定的标准，必须用一致的要求进行规范，这样才有工作成绩优劣的可比性，才能进行量化考核。走进八步镇的每一个村，都会看到整洁干净的村（两）委办公楼，醒目明净的计生工作指挥台，整齐明亮的人口学校。制度上墙，责任人照片及其责任范围上墙，各类档案、表册、台帐规整清楚，随手即可查阅每家每户每人的情况，管组干部和相关责任人介绍每家每户每人的情况都能做到“一口清”。村干部对计划生育政策和村级计划生育工作的知晓率可达100%，育龄群众对计划生育政策的知晓率可达95%以上。无论从哪个方考察，八步镇的人口与计划生育工作确实都已经基本进入了规范化的运行状态。
长效机制是复杂的社会系统工程
从实践看，人口与计划生育工作长效机制大致可以划分为三个层次：最低层次是由工作人员的“突击型”工作方式转变为“常规型”工作方式。这个层次只是工作方式的转变，是以各级干部为主体的工作转型。中间层次是“村为主”。“村为主”的实质是将人口与计划生育工作由乡（镇）政府主抓，变为“村”级主抓，是工作重心的下移，是工作责任的划分，一旦村级工作进展不力，仍然需要上一级亲自出动。最高层次则是村（居）民完全“自主”、“自愿”、“自管”、“自治”。村（居）民完全自主、自愿、自管、自治，实质是群众基于自身利益与国家利益的一致性，对国家的人口与计划生育政策、法规完全认同和积极主动配合。
建立人口与计划生育工作的长效机制，哪怕是最低层次的长效机制，也是一个渐进渐广的复杂的社会系统工程。“2351”模式不等于长效机制，而只是长效机制中可供选择的一套工作模式，只是长效机制一个组成部分。八步镇为了建立人口与计划生育工作长效机制，除了探索“2351”工作模式，还从多方面进行探索和工作。
首先，加强思想政治工作，帮助群众脱贫致富，彻底改变群众婚育观念。思想是行动的先导，在落后地区，计划生育工作最难的问题是改变群众的婚育观念。在若干思想障碍中，“养儿防老”、“传宗接代”的传统思想在群众脑海中根深蒂固，如果不从思想观念上解决问题，要做到“村（居）民自治”是不可能的。过去长期形成的“恶性循环工作模式”就是“政策高压→干部突击→群众反抗（或外流逃跑）→突击完毕→再超生→再高压→再突击……”，工作“年年难抓年年抓”，群众不理解、不支持、不配合，干群关系恶化。导致出现这种局面的根本原因是没有从根本上解决群众的思想观念问题。转变群众思想观念，要靠耐心细致的、多形式的、生动活泼的宣传教育工作。针对群众传统陈旧的思想观念，八步镇采取多种方式进行宣传教育。一方面：采用树立广告牌、张贴标语、办宣传墙报、发放宣传资料、举办人口学校、搞知识竞赛等多种形式和手段对群众进行宣传教育和思想渗透；另一方面：树立计划生育先进典型和群众致富典型，调整产业结构，鼓励群众致富，让群众自觉参与市场竞争，自增压力，自强致富动力，使其感受到人生的价值和生存与发展的意义，从而淡化陈旧的婚育观念。这是转变群众陈旧婚育观念十分有效的手段，市场竞争和经济发展与婚育观念的转变有着十分密切的联系，这是唯物主义，是物质决定意识，从国内外实例来看，越是市场竞争激烈，经济发展较快的地方，人们的婚育观念就大不一样，2003年，上海市总人口负增长超过3‰，过去市里制定的许多鼓励少生育的优惠政策都已停止使用。所以，八步镇通过全方位宣传教育以及鼓励群众致富，帮助群众致富，促进群众转变陈旧的婚育观念，确实是抓住了点子，抓住了关键。
其次，建立利益导向机制，多方面鼓励群众少生优生。在落后地区，尤其是在喀斯特山区，由于耕作条件极差，耕作方式落后，男性劳动力成为农业生产的决定性因素，再加上贫困程度较深，社会保障制度不健全，多生育，尤其是生育男孩就成为群众客观上必须首要考虑的问题。如果没有一系列配套的鼓励和保障政策措施，很难让群众在生育问题上作出正确选择，为此，八步镇根据本镇的能力和实际，制订和出台了一系“优先优惠”政策措施，归纳起来，主要有以下十一个方面：
（一）、人事劳动及社会保障部门在组织劳务输出时，对“两户”（独生子女户、二女孩结扎户）予以优先照顾；残联对“两户”的残疾子女按规定优先推荐就业。
（二）、教育部门对“两户”的子女在义务教育期间免收杂费，小学毕业后按就近入学原则优先安排到初中读书，参加初中毕业升高中考试的加照顾分10分，参加本地区中师中专技工学校考试的按照“毕地发[2001]59号”文件精神，由地区教育部门加照顾分10分，属少数民族的按照规定照顾分累加；文化、广播电视部门结合“村村通”工程的实施，优先为“两户”开通、维修广播电视调备，减免一半收取在线电视维护费；卫生部门对“两户”子女就医，减收病情检查费10%，减收手术费30%，住院治疗免收床位费，对“两户”儿童预防接种免收服务费，把“两户”妇女儿童作为重点保健管理象。
（三）、计划生育部门免费为“两户”提供生殖保健、避孕节育服务，对“两户”子女急诊重病住院给予适当补助，“两户”办理《流动人口婚育证明》，收费减20%，免费办理妇检证。
（四）、公安部门对符合条件要求“农转非”的“两户”优先审批，对“两户”遇到的治安纠纷优先解决；司法部门对“两户”做好义务法律咨询，提供法律援助，减收、缓收、免收案件受理费，减免代书法律文书费。
（五）、民族工作部门用于少数民族地区发展经济、社会事业的专项经费，向符合条件的少数民族“两户”倾斜，并抽出部分资金用于少数民族“两户”子女急诊重病住院的补助；民政部门对“两户”中的困难户实行优先救济、重点帮扶。对因灾造成房屋倒塌、毁损的，优先纳入“安居工程”重建或维修，对造成生活困难的，优先救济数额可高于当地同等条件的20%—30%。
（六）、妇联、团委把控制人口与“双学双比”活动结合起来，积极帮助“两户”妇女学文化、学技术、脱贫致富，切实提高妇女地位；对“两户”的辍学儿童实施救助，“希望工程”、“春蕾计划”到户的“1+1”救助资金要向他们倾斜，优先帮助其子女上学。
（七）、财政部门对“两户”免收农林特产税7年；粮食、供销部门优先向“两户”提供化肥、农药等农业生产资料，优先收购“两户”提供的农副产品，并在价格上给予适当的优惠；工商部门对个体经营的“两户”，免收工商管理费；农行按小额信贷扶贫资金有关规定，在2000元以内优先向“两户”发放，帮助其发展生产。
（八）、农业、林业、科技等部门在二、三年内对“两户”进行2至3项农业实用技术培训，优先向他们提供信息，提供发展种植业、养殖业的优良品种，各种帮扶资金应当适当予以倾斜，确保帮扶到位；林业部门在项目区内优先为“两户”提供优质树苗种和果树苗木嫁接技术服务；畜牧部门优先为“两户”提供家禽、家畜饲养新技术服务；水利部门对“两户”免费提供技术培训，切实帮助解决人畜饮水困难问题。
（九）、国土、城建部门对“两户”合法建房优先办理有关手续，免收办证费，减免有关费用；乡企部门优先为“两户”提供项目信息，乡镇企业优先吸收“两户”劳动力务工。
（十）、对年满60周岁的“两户”人员有权享受县财政每人每月发给的50元养老保障金。并逐步建立养老保障金制度。
（十一）、对2004年3月以后的农村二女户其中任何一方施行绝育手术的，可以获得一次性奖金2000元；其子女在九年义务教育期间所享受优惠政策相同，子女统招录取大学的每年可享受2000元的资助学杂费，直至大学毕业。
八步镇的激励措施是一个完整的系统，涉及方方面面，很实际、很实惠。在一个镇的权力范围和能力范围也只能做到这些，或许有些方面甚至超出了自己的权力范围，不过，这并不影响它在计划生育工作中发挥的积极作用。
思想政治工作和利益导向也同“2351”模式一样，只是长效机制的一部分，并且相比之下利益导向还具有权宜之计的色彩。要使利益导向成为良好的机制，并失去权宜之计的色彩，必须从根本上解决问题，那就是经济快速发展、群众快速增收、社会保障制度尽快完善，这才是符合社会发展规律，符合百姓根本利益的长效机制。
综观织金县八步镇在建立人口与计划生育工作长效机制的探索，内容丰富、逻辑严密、环环相扣，大致可以归纳为三个方面，或者说主要是从三个方面入手解决问题，即：群众思想观念转变问题，计生的工作机制问题，群众利益导向问题。这三者缺一不可，没有群众思想观念的转变，什么工作方式，什么利益诱导都解决不了根本问题；没有“2351”模式，难以形成良好的工作机制，干部职工的工作积极性主动性就难以发挥，难以收到应有的工作成效；没有足以打动群众心扉的利益导向措施，就难以消除群众顾虑，难以解除群众的后顾之忧。三者的相互促进和有机统一，形成一个良好的运行系统，从而真正形成人口与计划生育工作的长效机制。